当阳首届上巳书法挥春活动开启

[23]细节问题主要有两个方面：一是强化对法律推理、解释、论证、修辞规则的细化研究。

进入改革开放新时期后，邓小平就提出了依法治国的思想。在这样漫长的历史上，法律的形成和制定，不总是固定于某一主体的，而是存在着多个主体。

十七大报告更强调指出，要全面落实依法治国基本方略。[①]依法治国必须坚持党的领导，这表明了中国共产党是法治活动的重要主体，强调了党要承担起领导立法、保证执法、带头守法的职责。以奠基时期为例，主要是秦孝公任用当时著名的政治家、法家商鞅实行变法。从氏族成员、公民代表，到国家统治者、资产阶级议会，无不充当着法的制定主体的历史中我们可以看到，随着国家、社会和制度的变迁，法的制定主体从来不是固定的。《中华苏维埃共和国宪法大纲》用根本法的形式把人民革命的胜利成果固定下来，体现了中国人民反帝反封建的革命意，反映了工农兵和一切劳苦大众争取民主自由的愿望，是中国共产党领导中国人民创建革命政权早期经验的总结。

2. 法律是统治阶级共同利益和共同意志表现 马克思通过研究法与国家的关系，回答了法的本质这样一个法学中带根本性的问题。三是通过法案，西方多数国家规定，一般法律以普通多数票通过即可，宪法性法律和宪法修正案则要求以2/3以上的多数票通过。[12]转引自陈德禹：《行政管理》修订初版，台北三民书局1996年版，第210页。

不过，市场和社会组织在地方治理中的功能和作用需要实证研究予以支持，由此来证明市场和社会组织较之其他手段在事务性管理中更能实现地方治理的目标。另一方面，与地方越权行使其权力相对，在中央下放权力与地方自主行使权力之间以及中央下放权力与市场和社会组织参与地方治理之间出现了权力真空，即在中央权力下放后由于缺乏相应的责任机制促使各方处置地方事务，因此出现了中央、地方、政府、市场与社会组织多头不管的地方治理盲区。面对地方治理中的权力真空，在法治进程中必须首先将地方治理纳人法治的框架，通过法律有效防范地方治理中的权力真空。[6]在这些地方的选择性治理中，与本地利益相冲突的地方事务会被搁置或被敷衍处理。

在中央单方面管理模式未发生根本改变的情况下，作为立法缓冲，中央的权力下放也必须尽可能通过法律来予以明确，逐步消除政策放权的模糊性，先行确定中央在地方事务管理中的权限。三、地方治理中权力真空的预防与弥补 面对日趋复杂的地方事务，让民众、地方、市场与社会组织参与到地方治理的过程中，形成多元治理的格局而非让中央唱独角戏已成为实现地方治理现代化的必然要求。

[6]例如，在相邻的广州、深圳、珠海，1小时车程范围内就分布了3个大港口以及3个国际级机场，还有1个机场已立项，这还不包括与之相邻的香港的港口与机场。这样，自治性社会组织参与地方治理就退化到单方面的管理模式但又不是传统意义上的那种单方面管理模式下。因而寄希望于自治性社会组织进行地方治理，也必然形成自治事务的权力真空。1.通过程序指引民众参与来预防地方治理的权力真空。

[1]关于地方越权行使问题，参见潘岳：《越权审批现象严重，甚至得到地方政府庇护》， http://news. qq。另一方面，除了地方之外，中央权力下放后民众也参与到地方事务的管理过程中来。这样，地方治理中就会出现中央、地方、政府、市场与社会组织多头不管的治理盲区。另一方面，我国各地的市场与社会组织的发育状况不同，地方事务在特定时空下呈现出差异化的特征，权力真空的预防也出现差别。

即使地方事务在中央权力下放的范围内，也缺乏相应的责任机制进行约束。因此，在地方治理中，立法滞后于经济和社会实践需要，而法律实施更落后于立法，所以提升执法和司法能力既任重道远，又是当务之急。

（一）立法控制与事前预防 在理想状况下，在法治化进程中防范地方治理中的权力真空，需要通过法律明确地方治理中各方的权力配置，使中央与地方、政府与市场、公民与社会组织在地方事务中权责明确、各负其责，[10]即通过法律的明确规定来事先预防地方治理中权力真空的出现。与市民社会的发展相适应，许多新兴的地方民生事务催生出了新的社会组织，如解决地方社会发展资金需求的基金会、为地方事务管理提供便利的社区委员会等，这些社会组织的兴起与发展进一步促进了地方事务的多元治理。

[14]周光辉：《推进国家治理现代化需要寻求和凝聚社会共识》，《法制与社会发展》2014年第5期。在明确了民众的主体地位以及其在地方治理中的权能后，还需要进一步细化并规范地方治理中政府与市场、政府与社会组织间的职能以进一步预防地方治理中的权力真空。[14]而这更需要进一步的程序设计，以明确政府之间权力行使的边界和程序，防止因为不平衡的权力结构和不平等的威胁潜力而使结果偏向一方的危险[15]使地方治理中的权力行使得到确定性指引。在制度设计时可以通过程序来完善市场运行规则，但是因为市场运行的缺陷以及程序正义的限度，靠市场自身程序的完善并不能完全预防地方治理中的权力真空。【摘要】随着中央权力的下放，地方事务管理呈现出中央、地方、民众、市场与社会组织多元共治的状态。在向社会主义市场经济的转型过程中，由市场引发的地方治理同样会形成权力真空，这主要是由市场机制的不健全所导致的。

此外，改革开放以来作为法定授权的地方自主权力行使，同样是中央权力下放的一种政策实践而非法定权力配置的结果，因为并无列举性的授权事项规定而仅有否定性的原则规定。[18]史际春：《地方治理的法治基础》，《广东社会科学》2014年第4期。

这主要通过司法来实现，通过司法进行法律监督并为民众在地方治理中的权力行使不畅提供事后救济。程序能确保所有有关利益得到同等考虑，各方都被赋予同样的权力，从而寻求尽可能合理的方式来实现自己的偏好。

加之，地方事务多为突发性新生事务且处理的周期较短，这时地方就只能通过自主越权行使权力来处置地方事务。在法定化政府与市场、社会组织之间的关系后，进一步通过立法完善市场与社会组织自身的秩序来防范地方治理中的权力真空。

[2]张千帆：《主权与分权—中央与地方关系的基本理论》，《中研院法学期刊》2008年第3期。基于权力行使的动态性，中央与地方权力配置的法律规定难以涵盖地方治理中所有的权力行使实践，在法律未能作出明确规定的情况下，根据一切权力属于人民的理念，地方治理的权力真空需要根据民众的权利行使和实现状况予以弥补。那么，在地方治理中该如何定位政府与市场的职能呢？在何种情形下需要借助市场进行地方治理，又由谁来决定进行市场治理，是由中央来决定还是由地方来决定，何种情形下由中央来决定，何种情形下由地方来决定？这些都需要通过立法予以明确。这需要通过像消费者协会等专业机构与王海这样的个人借助专业知识进行专门监督并进行公益诉讼，[19]以能够事后弥补因市场和社会组织缺陷所引发的地方治理中的权力真空。

[2]而对于地方立法权力，宪法试图以决定性事项和管理性事项的不同来从横向上对其进行区分，这样，貌似在法律上就明确了地方决定性事项由地方权力机关处理，而地方管理性事项由地方行政机关处理。[5]如珠江三角洲地区的区域竞争，相邻城市之间正在经历从重复上马港口到重复建设机场的盲目竞争，虽然这些大项目有助于带动本地GDP的增长，但是在区域之间不仅形成了恶性竞争，还造成了整体上的资源浪费。

众所周知，在通过宪法和法律规定中央与地方的权限范围之前，中央与地方管理事项的划分主要依靠中央的政策单方面予以确定。民众参与地方事务的管理是其权力行使的体现，这巳为宪法所明确规定。

[7]在地方治理中效率既不是唯一的也不是最终的价值目标，除了效率价值外，公平也是地方治理所要实现的基本价值。中央权力的下放，表明社会主义市场经济体制已初步确立，这必然要求政府从大量经济性地方事务中退出，以便充分发挥市场在地方事务中的功能。

因此，通过立法厘清地方治理中各方的权力边界，对地方治理进行事前控制成为地方治理法治化的不二法门。原因在于代表制度要求地方对本地人民负责，地方在满足本地民众需求时必须行使权力，如果没有权力作为保障，那么大部分的地方事务将会陷于停滞状态。在这个意义上可以说中央的立法权几乎没有任何限制。另一方面，社会主义市场经济的发展使得政治国家与市民社会的分野更加明显，而市民社会的发展要求社会组织在地方公共事务的处理中发挥更为重要的作用，进而引起地方事务管理中社会组织参与形式的新变革。

在此基础上，根据权力行使的目的、地方事务的特点以及治理自身的规律，通过程序理性、公众参与以及司法救济来进一步控制并指引地方治理中权力的动态行使。因此，地方事务管理中的行政色彩进一步淡化，政府在社会事务管理中更多起到的是指导和协助的作用，自主与自治成为地方事务管理中社会组织运行的新形态。

对于资源转出地而言，后续治理难以为继，这在政府与社会组织效率低下时表现得更为明显。基于市场与社会的不确定性，立法控制只能有限防范地方治理中因市场和社会组织缺陷所引起的权力真空，并且因为市场与社会的复杂性以及由其引发的地方治理的个殊性，市场与社会治理所引起的权力真空往往具有间接性，不像内部治理那样有直接的权利相关主体，所以只有具备专业知识和公共情怀才能辨识、发现并主张因市场和社会组织缺陷所引发的地方治理中的权力真空与可能的权利救济问题。

[11]霍存福：《权力场》，法律出版社2008年版，第1页。当地方不去管理时，由于中央已经下放了权力，因此这些地方事务就陷入了中央与地方都不管理的权力真空状态，形成治理盲区。